CONTRIBUCION DE LA ARQUITECTURA AL DESARROLLO DE LA CAPITAL
UN DESAFIO DE POLITICA URBANA*
Arquitecto Felipe de Jesús Gutiérrez Gutiérrez
La viabilidad de la ciudad
de México ha sido un tema recurrente en los últimos tiempos, más aún desde la expectativa despertada por las modificaciones en su sistema de gobierno. Con el ánimo de aportar al debate, el autor de este artículo enuncia los principales procesos de cambio que condicionan la transformación de la metrópoli, señala los problemas de mayor peso que inciden en su funcionamiento y, a partir de ello, formula cuatro grandes objetivos para una política urbana.
UNA METROPOLI EN TRANSFORMACION
Es imposible referirnos a los problemas de la ciudad de México sin considerar de manera directa que forma parte ya de la más grande área metropolitana de Latinoamérica (y actualmente una de las mayores del mundo). Con este enfoque metropolitano abordaremos cada uno de los problemas y alternativas de solución propuestas para nuestra capital.
Como organismo social, la metrópoli es el escenario urbano donde se manifiestan las expresiones sociales de las diferentes formas de vida de nuestra ciudad. En este escenario se conjugan todas las demandas sociales encaminadas a buscar satisfacciones para mejorar el nivel de vida de los habitantes; demandas que presentan una creciente complejidad, toda vez que existen múltiples jurisdicciones político-administrativas en las entidades federativas y municipios en que se asienta la ciudad y que condicionan o limitan su desarrollo.
Los cambios cualitativos ocurridos en la metrópoli, especialmente derivados de la proliferación de asentamientos pobres, han rebasado con mucho las actuales formas institucionales de participación popular. Los múltiples intentos de formas de control social no institucionales sobre la población urbana por parte de líderes, propietarios, funcionarios y comerciantes, han tenido como respuesta lógica el surgimiento de organizaciones de colonos, poniendo en duda el aparato gubernamental al reconocerse a estas organizaciones como interlocutoras en la planeación y gestión del espacio urbano.
Es evidente que nos encontramos ante una ciudad en proceso de transformación, que encara hoy día uno de los desafíos más formidables que haya enfrentado a lo largo de su dilatada y rica historia. Por un lado, tiene que afrontar de inmediato una serie de graves problemas, que son el resultado de un modelo de desarrollo urbano que ya ha mostrado serios límites, y cuya acumulación de problemas amenaza con deteriorar las condiciones de vida de la población. Por otro lado, tiene que sentar las bases que le permitan ingresar al nuevo siglo como una ciudad moderna, revitalizada, competitiva, capaz de garantizar un mejor nivel de vida y bienestar a quienes viven en ella.
Este doble desafío exige, de parte de sus habitantes, gobierno, representantes políticos, organizaciones sociales y gremiales, una decidida e inteligente participación. Requiere también un lúcido y bien fundamentado diagnóstico de los problemas y la formulación de una estrategia claramente instrumentada que permita conducir las soluciones, conjugar voluntad de cambio y comprensión de los problemas, es decir, que permita la definición de un proyecto estratégico.
Un mal diagnóstico de nuestros problemas lleva necesariamente a la adopción de soluciones equivocadas. Por ello, resulta necesario despejar los juicios apresurados y superficiales que se expresan sobre la ciudad, y que frecuentemente sirven para la toma de decisiones.
En particular, debemos combatir una percepción bastante generalizada entre muchos de los habitantes de la ciudad, y no pocos investigadores y funcionarios públicos, en el sentido de que el cúmulo y la gravedad de los problemas que la agobian, la convierten en una metrópoli sin futuro, en un paradigma del desastre urbano.
A pesar de la gravedad de los problemas que enfrenta nuestra urbe, sus cualidades y atractivos siguen vigentes en la actualidad, y las ventajas que ofrece en el mediano y largo plazo tienen bases muy firmes y abren posibilidades muy prometedoras para el futuro.
Para caracterizar el proceso de transformación que actualmente vive la ciudad de México en el marco metropolitano, enunciamos a continuación los principales procesos de cambio que condicionan esta dinámica de transformación, y que desde nuestra perspectiva y análisis deben ser considerados por los funcionarios del gobierno de la ciudad:
¨ Variación en el crecimiento de la población.
Este fenómeno está presentando una disminución paulatina con respecto a décadas anteriores, especialmente en el Distrito Federal, pero requiere ser revisado en cuanto a las políticas de crecimiento y su congruencia con los programas delegacionales de desarrollo urbano.
¨ Concentración de actividades selectivas.
El proceso de concentración de actividades y personas ha dejado de ser abierto, para convertirse en selectivo y competitivo, siendo indispensable identificar los sitios con mejor infraestructura para promover actividades y usos productivos.
¨ La ciudad global.
De un sistema de dominio y control orientado fundamentalmente a las regiones y ciudades del país, se ha pasado a un sistema de relaciones más equilibradas en lo nacional y con mayor presencia de relaciones de carácter competitivo y selectivo en el plano internacional.
¨ La ciudad competitiva.
De una etapa prolongada en que la ciudad de México gozó de amplia protección estatal de carácter fiscal, educativo, industrial, etcétera, lo cual estimuló la localización de diversas empresas mediante el otorgamiento de ventajas comparativas con respecto al resto del país, hemos pasado a condiciones más equitativas, e incluso de desventajas comparativas debidas a la aplicación de políticas de contención de su crecimiento. En este sentido, debemos revisar las estrategias adoptadas recientemente para fortalecer las actividades productivas y desalentar las contaminantes o que implican gran consumo de recursos.
¨ La ciudad metropolitana.
Hasta la década de los cincuenta, la ciudad de México se encontraba totalmente dentro de los límites del Distrito Federal, mientras que en la actualidad se divide por mitades entre este último y los municipios conurbados del Estado de México. Aunque dividida por límites político-administrativos, la ciudad de México es una unidad desde el punto de vista social, económico, ambiental y físico.
¨ El uso intensivo del espacio urbano.
De una ciudad de crecimiento horizontal, bajas densidades y un uso extensivo del suelo, se está transitando a una ciudad de crecimiento vertical, alta densidad y uso intensivo del suelo.
¨La disputa por el suelo.
La ciudad ha pasado de una etapa de fácil acceso al suelo, a otra en que la disputa por el mismo es cada vez más aguda, confirmándose la teoría de la fricción por el espacio, lo cual es característico de las zonas metropolitanas.
¨ El uso racional de los recursos naturales.
Mientras los recursos naturales de la ciudad fueron abundantes, se utilizaron en forma casi libre, y en cierto modo de manera abusiva, pero al sobrevenir su agotamiento o degradación, se ha pasado a un esquema en el que se va imponiendo un uso racional de los mismos, sobre todo a través de tarifas y mecanismos económicos.
¨ La ciudad en búsqueda de consensos.
De una etapa prolongada en que la vida política y la participación social de la ciudad tenía arreglos y reglas muy estables, era homogénea y no presentaba conflictos importantes, hemos pasado a la redefinición de reglas, a la pluralidad política y a la necesidad de establecer permanentemente los consensos.
¨ La ciudad de masas.
El tamaño y la extensión física han llevado a que se produzca una masificación social y una pérdida del vínculo social y la identidad individual.
El resultado que tenemos de estos procesos es el de una ciudad viva, compleja, contradictoria, donde conviven lo nuevo y lo viejo, en la cual chocan estructuras eficientes con otras obsoletas; en donde se mezclan los valores locales con los nacionales e internacionales, y donde se redefinen permanentemente los espacios que ocupan los grupos sociales y las actividades económicas.
Considerando que las ciudades son hoy el principal escenario de la innovación tecnológica y la competencia económica en el nivel mundial, la ciudad de México no puede permanecer ajena a los cambios que la globalización de la economía y el desarrollo científico y tecnológico están imponiendo en todos los ámbitos. Debe erigirse, aprovechando sus ventajas comparativas, como una ciudad moderna, en un sitio eficiente y altamente productivo, capaz de brindar las mejores condiciones para la operación de las actividades económicas más avanzadas.
No basta sin embargo implantar nuevas tecnologías y actividades económicas modernas para lograr un verdadero desarrollo urbano que llegue a todos sus habitantes. Uno de los retos que se tiene por delante es precisamente el lograr una articulación entre la modernización urbana y la solución de los problemas acumulados que afectan su funcionamiento cotidiano y que repercuten en distintos sectores económicos y grupos de la población.
La ciudad necesita, sin duda, servicios financieros especializados, edificios inteligentes, sistemas de información, parques científicos y tecnológicos y muchas actividades económicas dotadas de tecnologías de punta; pero también sin duda, requiere grandes inversiones que permitan proporcionar servicios urbanos básicos a cientos de miles de familias; políticas capaces de atacar a fondo los problemas ambientales; programas que favorezcan la generación de empleos en ramas económicas menos desarrolladas, y acciones que puedan tener un impacto positivo sobre la calidad de vida de sus ciudadanos.
LA CIUDAD DE MÉXICO, HOY
Los problemas de la ciudad de México, como los de las otras grandes ciudades, no son fáciles de captar, debido a su diversa complejidad y naturaleza. Con frecuencia se ha visto a la ciudad como una suma de distintos componentes estructurales a manera de sistemas independientes, dejando de lado las múltiples conexiones e interacciones que se producen entre los mismos y sin considerar sus denominadores comunes.
Esta percepción resulta limitada, porque la ciudad no es solamente una expresión de sistemas aislados y desarticulados. Si bien existe el reconocimiento de su especificidad y relativa autonomía, nos parece importante no perder la visión de conjunto. Hay que subrayar que la naturaleza y complejidad de la realidad urbana se debe entender desde una perspectiva que permita esclarecer las relaciones y las mutuas interacciones que se producen entre los distintos sistemas y su funcionamiento como una unidad.
En el gremio de los arquitectos estamos comprometidos con la sociedad en su conjunto, y uno de nuestros programas prioritarios derivados de la demanda profesional y social de participación en las decisiones que afectan su calidad de vida, ha sido la integración de secciones delegacionales en cada una de las jurisdicciones administrativas del D.F., propiciando con ello un espacio de reflexión y de asesoramiento tanto a la ciudadanía como a la autoridad.
A continuación, y sin pretender hacer un recuento de todos y cada uno de los problemas que afronta la ciudad, referiremos sólo aquellos que consideramos que por su mayor peso e influencia en el funcionamiento de la urbe, deben ser analizados por las autoridades gubernamentales.
¨ Base económica.
El cambio en la base económica de la ciudad es resultado del proceso de reestructuración de la economía nacional, en en que las políticas de desconcentración y las deseconomías generadas por la acumulación de problemas urbanos, han propiciado una reorientación de la base productiva de la metrópoli. Los efectos negativos de esta situación han sido principalmente el cierre y la emigración de algunas empresas, la pérdida de empleos y la reducción de la base fiscal.
¨ Vivienda.
Es evidente que la escasez de suelo significa una restricción para acceder a la vivienda. Esto, aunado al insuficiente ingreso de las familias, el escaso y costoso crédito para vivienda, la sobrerregulación adminisitrativa y las restricciones espaciales, provoca limitaciones serias. Sus efectos se traducen en crecientes tensiones sociales provocadas por los demandantes de vivienda con dificultades económicas. De continuar sin cambio esta situación, en los próximos años presenciaremos un incremento en las movilizaciones políticas en torno a este problema, con una menor capacidad para satisfacer las demandas.
¨ Infraestructura y servicios urbanos.
La persistencia de los desequilibrios sociales en la ciudad se observa a causa de la desigualdad del ingreso y de los servicios urbanos de los habitantes de la metrópoli. Los niveles de ingreso y la dotación de servicios varían sensiblemente, no sólo entre sectores, sino también entre las entidades que conforman la zona metropolitana de la ciudad de México.
Actualmente, la ciudad cuenta con una amplia infraestructura urbana que la convierte en un espacio económicamente atractivo para el desarrollo económico-social de sus habitantes. En el nivel nacional es la entidad que menos rezagos presenta en cuanto a equipamiento urbano; sin embargo, todavía un sector importante de la población no tiene acceso a sus servicios.
Además, en la dotación de los servicios públicos prevalecen disparidades, en cuanto a cantidad y calidad, entre las distintas zonas de la ciudad. Así, por ejemplo, en algunas partes se reciben hasta 600 litros de agua diarios por habitante, mientras que en otros puntos se consumen tan sólo 20 litros al día por habitante.
¨ Vialidad.
Otro fenómeno problemático es el deterioro de la infraestructura vial así como la insuficiencia tanto de ésta como de su organización, lo cual obstaculiza la fluidez de los movimientos diarios que requiere la vida urbana. El tránsito lento, los congestionamientos y los accidentes son sucesos cotidianos que provocan la irritación ciudadana.
Aunado a lo anterior, se debe mencionar que los recursos fiscales orientados a la promoción y ejecución de tales obras viales fueron insuficientes para evitar, por un lado, el deterioro de la infraestructura existente, y por el otro, para ampliar la red, en razón del elevado ritmo de crecimiento de la mancha urbana de la metrópoli.
¨ Transporte.
El transporte es uno de los problemas más agudos que enfrentan cotidianamente los habitantes de la ciudad de México. La insuficiente oferta de transporte masivo, la deficiente organización del transporte concesionado, la limitada coordinación metropolitana y la preeminencia del vehículo particular, han provocado un transporte ineficiente, contaminante e inseguro en la ciudad; este problema se ha traducido en altos costos individuales y sociales.
En resumen, el problema de esta área radica en la ausencia de una alternativa de transporte colectivo eficiente, cómodo, funcional y seguro, que coloque a los medios de transporte no contaminante de elevada y mediana capacidad, como elementos fundamentales que den una estructura adecuada al conjunto de los traslados.
El problema del transporte requiere una respuesta eficaz y oportuna para evitar mayores daños al medio ambiente, a la eficiencia económica de la ciudad, y al bienestar social de sus habitantes.
¨ Contaminación del aire.
En materia de contaminación del aire, las fuentes generadoras de este problema son el transporte contaminante, las áreas depredadas ecológicamente y las emisiones generadas por la industria y los servicios. Este fenómeno es agravado por ciertas condiciones orográficas del valle de México y la escasa atención regulatoria en décadas pasadas a las emisiones contaminantes. La mala calidad del aire tiene un impacto negativo en la salud de los habitantes de la metrópoli, afectando su bienestar.
¨ Agua y drenaje. En cuanto al servicio de agua y drenaje, aún persisten deficiencias en su cobertura y calidad, las cuales han sido provocadas principalmente por los esquemas de organización del mismo. Sin embargo, la sobreexplotación de los mantos freáticos, generada por las crecientes necesidades de agua y el uso irracional del vital líquido, constituye el aspecto más grave del problema. El equilibrio ecológico de la ciudad se verá seriamente afectado si no se establecen con oportunidad y eficacia soluciones a este problema.
No obstante que, en términos generales, la mayoría de la población de la ciudad cuenta con el servicio de suministro de agua, alcanzando su cobertura 97 por ciento en el D.F. y 85 por ciento en el Estado de México, aún existen amplias zonas que carecen de este servicio.
El origen de las deficiencias en la distribución del agua se ubica en buena medida en la insuficiente respuesta institucional en ambas entidades, ya que la problemática se ha atendido desde perspectivas distintas, implantando soluciones parciales en la atención del problema. La ausencia de una efectiva coordinación metropolitana para la gestión del servicio ha ocasionado la duplicación de esfuerzos e inversiones, la desigualdad en la distribución de los recursos y serias disputas intergubernamentales.
En razón de lo anterior, debemos señalar que el problema del abastecimento, distribución y tratamiento del agua deberá manejarse desde una perspectiva integral, poniendo énfasis sobre todo en el aprovechamiento racional de los recursos hídricos del valle. De continuar explotando las cuencas de manera intensiva, en el mediano y largo plazo existe el grave riesgo de afectar el desarrollo de la ciudad de México.
¨ Uso del suelo.
En materia de uso del suelo es importante mencionar que, a partir de su definición, se establece la estructura de territorio de la ciudad. La distribución y las formas de aprovechamiento del suelo tienen impacto principalmente en la economía, el medio ambiente y el bienestar social.
Las presiones del crecimiento poblacional y de los sectores productivos sobre el espacio urbano, han convertido el suelo de la ciudad en un bien escaso y motivo de disputa. La ausencia de mecanismos institucionales adecuados para dirimir el conflicto de intereses entre lo colectivo y lo privado genera problemas en la administración del cambio en el uso del suelo.
Por otra parte, las transformaciones en la economía de la ciudad han generado presión para modificar el uso del suelo en ciertas áreas de la misma con vocación comercial y de servicios, y que son actualmente residenciales. Esta situación se ha tornado conflictiva, debiendo promoverse la revisión y formulación de los mecanismos adecuados de planeación para resolver el conflicto que surge de los intereses encontrados entre quienes intentan cambiar los usos del suelo y las organizaciones vecinales que se oponen a estos cambios.
La resistencia vecinal se fundamenta, principalmente, en las externalidades que genera el cambio en el uso del suelo, como son los congestionamientos viales, el ruido, los impactos ambientales, etcétera. La perspectiva vecinal no coincide muchas veces con el interés colectivo, contraponiéndose no sólo a otros intereses privados como son los de los inversionistas, sino también al interés público.
El interés particular de algunos sectores, que ha obstaculizado el crecimiento vertical de la ciudad al oponerse al incremento de las densidades en los espacios construidos, también dificulta el desarrollo de obras de interés colectivo, anteponiendo su interés propio al público. El conflicto en el cambio de uso del suelo no radica solamente en la existencia de diversos y encontrados intereses, sino también en la insuficiencia de los mecanismos institucionales para resolver estos cambios.
El procedimiento implementado en el año anterior, ha consistido en la revisión de los correspondientes programas delegacionales, antes llamados planes parciales. En cada una de las delegaciones se establecen los usos del suelo posibles, las densidades habitacionales, las alturas, las intensidades de construcción, las restricciones, la normatividad complementaria, etcétera. Esta revisión ha sido expuesta, ha sido confrontada con la comunidad para que de esta manera se establezca el proyecto de usos del suelo que satisfaga los intereses colectivos, pero también permita un desarrollo armónico en una economía que dé eficiencia y productividad a la ciudad.
Asimismo, se ha observado que la planeación en los usos del suelo tiene un alcance meramente local. Muchos de los planes para el aprovechamiento de territorio han resultado ser fragmentados y desvinculados, ya que no contemplan la continuidad físico-espacial. Así, por un lado encontramos zonas en las que se propone restricciones a su crecimiento y, por otro, zonas donde hay una franca y continua expansión urbana, como sucede en los municipios conurbados. Esto requiere sin duda una visión metropolitana en la planeación del territorio.
¨ Administración urbana.
Finalmente, un problema que subyace en la dinámica de la metrópoli para cada uno de sus componentes y funciones es el relativo a la administración metropolitana. A causa de la limitada coordinación entre los gobiernos que integran la zona, la centralización de la toma de decisiones dentro de la estructura de gobierno, el anquilosamiento de los sistemas administrativos, jurídicos y de planeación empleados en la gestión urbana, la baja profesionalización de los cuadros administrativos y la existencia de canales de participación social insuficientemente desarrollados, son factores que han impedido una pronta y eficiente modernización institucional frente a las crecientes demandas sociales y las nuevas realidades de la ciudad.
El explosivo crecimiento urbano ocurrido en décadas pasadas tornó más complejos los problemas de la urbe. Sin embargo, la profundización de algunos problemas y la aparición de otros no se explica solamente por esta expansión, sino también por la rigidez del aparato gubernamental para adaptarse y responder a la dinámica del crecimiento urbano.
La calidad de la gestión gubernamental ha sido afectada por elementos que pueden encuadrarse en dos grandes apartados: el primero tiene que ver con el propio funcionamiento de la gestión pública; y el segundo, con los mecanismos que regulan la interacción entre autoridad y ciudadanos, y que fortalecen o debilitan la respuesta institucional.
Entre los primeros, destacan la desarticulación entre instancias gubernamentales, la centralización de las decisiones y la carencia de una adecuada profesionalización del sector público, y entre los segundos, la ausencia de canales adecuados de representación política y participación social.
A pesar de existir interacciones estrechas entre el D.F. y los municipios conurbados, la zona metropolitana ha carecido de un diseño institucional que permita articular y coordinar esfuerzos para atender problemáticas comunes. Esta situación ha propiciado duplicidades de funciones y recursos, sobreposición de competencias y la omisión de problemas que requieren atención, así como conflictos intra e interinstitucionales que han dificultado el óptimo desempeño de las instancias de gobierno.
Otro de los factores que explican la calidad de la gestión gubernamental es la relación específica que han mantenido los órganos de la administración central con las instancias locales. La centralización ha caracterizado esta relación, no solamente en las interacciones de la federación con las instancias estatales, sino también entre éstas y las instancias municipales y delegacionales.
Las instancias locales no han contado con las suficientes facultades y atribu-ciones para proponer, decidir y aplicar las políticas necesarias que han de implementarse en sus espacios territoriales. En otros casos, la múltiple concurrencia de los diferentes niveles de gobierno en torno a problemáticas específicas, congestionan y dificultan la toma de decisiones, presentándose situaciones de duplicidad y sobreposición de competencias.
Por otra parte, el bajo nivel de profesionalización de los cuadros administrativos y la burocratización de los procesos para atender y resolver las demandas de la ciudadanía, se han convertido en serios obstáculos que han impedido una oportuna respuesta institucional a las diversas demandas colectivas.
¨ Organización.
Como se dijo con anterioridad, la administración de la ciudad se relaciona directamente con la administración de la ZMCM, la cual se realiza de manera fragmentada y en ella intervienen, además de las autoridades locales, las estatales y federales. Se caracteriza también por un alto grado de centralización en las decisiones, procedimientos confusos y complicados, labor administrativa lenta, ineficaz y costosa, personal poco calificado y desestimulado, equipo de oficina y técnico obsoleto y con deficiente mantenimiento.
No existe continuidad administrativa pues los mandos intermedios de la organización están sujetos a cambio constante y, en la mayoría de los casos, no actúan con lógica institucional, sino para bien personal.
¨ Financiamiento.
El crecimiento de la ciudad y los montos económicos requeridos para cubrir las necesidades que demanda, hacen indispensable revisar y adecuar los mecanismos de captación de ingresos y los criterios de asignación de egresos.
¨ Participación ciudadana.
La problemática a la cual se enfrenta la ciudad de México en materia de participación de la comunidad es la descoordinación de la misma, la cual tiene su origen en la falta de una política que, en la esfera nacional, norme las acciones que los diversos organismos deben promover para la participación de la comunidad a escala metropolitana.
La carencia de tal política provoca que no exista congruencia en las acciones, así como la dispersión de las actividades de participación comunitaria, debido a la inexistencia de objetivos y funciones que canalicen la potencialidad participativa de las personas. La desorganización que genera tal situación provoca el desinterés y la pérdida del concurso de la ciudadanía en acciones de participación comunitaria.
La reciente promulgación de la Ley de Participación Ciudadana busca encauzar la participación a través de los consejeros ciudadanos; sin embargo, su permanencia se encuentra en revisión sin conocerse aún la estructura que los sustituirá.
LA POLITICA URBANA
Los elementos descritos, que son la base de la política urbana, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
/ En términos demográficos, la ciudad ha visto descender su tasa de crecimiento, aunque en términos absolutos éste es todavía importante. La estructura de edades y los procesos de migración interna y de reestructuración de las actividades urbanas hacen, sin embargo, que la presión sobre los mercados de vivienda y empleo y el crecimiento de las periferias sean todavía de gran magnitud.
/ En términos económicos, la ciudad atraviesa por un proceso de reestructuración de su base económica: la derrama económica del gobierno y la industria manufacturera se reducen, mientras el sector servicios crece rápidamente. Adicionalmente, por primera vez en varias décadas, las finanzas públicas se encuentran equilibradas y se ha logrado un balance equitativo con el resto del país.
/ El valle de México, soporte geográfico de la ciudad y que en el pasado fuera tan generoso con ella, presenta ya limitaciones para sustentarla reflejadas en la incapacidad del aire para absorber y dispersar las emisiones de vehículos e industria, en la incapacidad de los mantos acuíferos para recargarse a un ritmo superior al de la extracción y en la escasez de suelo apto para el desarrollo.
De lo anterior se desprende una contradicción fundamental: una ciudad con crecimiento demográfico y económico en donde ambos ocupan un lugar físico; una ciudad que se reestructura económica y espacialmente, y todo ello dentro de un valle que presenta ya severas limitaciones. De esta contradicción fundamental, que no puede ser resuelta en términos estructurales, deriva la política urbana de la ciudad.
Los cuatro grandes objetivos son:
- Disminución de las desigualdades
- Contención de la expansión del área urbana
- Mejor utilización del espacio urbano ya construido
- Humanización de las condiciones de vida de la ciudad
¨ Disminución de las desigualdades.
Como cualquier urbe, la nuestra presenta zonas con infraestructura y servicios razonables y otras donde se carece de lo elemental. Zonas con buena accesibilidad y amplia cobertura de transporte, y zonas a las que es difícil llegar o de las que es difícil salir, y cuyos medios de transporte son caros, ineficientes y contaminantes.
Aunque estos desequilibrios en la ciudad sólo afectaran a las familias que viven en las zonas más atrasadas, este sería suficiente motivo para que se convirtieran en la preocupación central del gobierno. Es decir, por razones de justicia social se debe realizar el esfuerzo. Sin embargo, en una ciudad tan compleja como la nuestra, en donde muchas cosas interactúan con otras, las carencias en un sector de la urbe afectan también al medio ambiente y al funcionamiento global de la misma.
¨ Contención de la expansión urbana.
El segundo criterio en materia de desarrollo urbano ha sido la contención del crecimiento en las zonas más críticas. La expansión horizontal de la ciudad conlleva costos económicos y ambientales muy altos debido a las fuertes pendientes, la pérdida de bosque, la ocupación de zonas inundables, el deterioro de cauces y barrancas, la obturación y contaminación por drenajes de los mantos acuíferos.
Durante más de una década, se ha intentado detener el crecimiento del área urbana con acciones de planeación consistentes en la declaratoria de las zonas de conservación y en la expedición de licencias de uso de suelo y construcción con base en los programas parciales que limitan el crecimiento en dichas zonas. Estos instrumentos han contribuido mucho a detener la expansión; sin embargo, la presión demográfica y los intereses legítimos e ilegítimos por usufructuar el suelo a valor urbano han provocado la pérdida de áreas que no se debieron urbanizar.
Resulta difícil frenar la urbanización en terrenos de propiedad privada o social únicamente prohibiendo su utilización. En muchas ocasiones esta prohibición reglamentaria ocasiona su urbanización ilegal, ya que los propietarios utilizan este medio como la única salida para dar valor a su patrimonio debido a que no los pueden usufructuar pero tienen que mantenerlos y pagar sus impuestos.
Por ello, se ha seguido la política de expropiar los terrenos privados o de propiedad social que se encuentran más sujetos a presión. El objetivo es conformar un sistema de parques y un verdadero cinturón verde de propiedad pública alrededor del área urbana.
Además de las acciones tradicionales de vigilancia y conservación de las zonas protegidas, este trabajo de consolidación del cinturón verde deberá continuar durante toda la década de los noventa y ampliarse al Estado de México, con el fin de contar con un cinturón verde de 30 mil hectáreas que permita lograr el control de la expansión urbana.
¨ Mejor utilización del espacio urbano ya construido.
El tercer gran objetivo de desarrollo urbano consiste en lograr una utilización más racional y eficiente del espacio urbano ya construido.
Finalmente, aun con todos sus problemas, la ciudad de México tiene un enorme capital invertido en la infraestructura, los servicios y los edificios con los que ya cuenta.
Aunque el valle de México no tuviera limitaciones de espacio -que sí las tiene-, una ciudad relativamente pobre como la nuestra no puede darse el lujo de expandir excesivamente su infraestructura.
Es cierto que en las ciudades donde hay espacio y recursos, como es el caso de las norteamericanas, se producen patrones de urbanización de baja densidad con gran profusión de espacios abiertos y con una infraestructura de calles y vías rápidas sumamente completa y eficiente; sin embargo, en nuestra ciudad no contamos ni con el territorio ni con los recursos.
Los aumentos de densidad para la vivienda se hicieron necesarios porque los programas parciales contenían una contradicción fundamental: por un lado impedían la expansión territorial del área urbana, pero por el otro contenían densidades muy bajas incluso en las áreas centrales.
Sin embargo, las medidas fiscales y administrativas no son suficientes para lograr la reutilización del espacio urbano. Existen zonas en las que la dinámica de deterioro, pérdida de población y actividad económica es tan acentuada que se requieren acciones enérgicas de largo plazo para revertirla.
En este sentido se ha tenido una doble estrategia. Por un lado, abrir nuevas zonas de desarrollo para absorber la presión inmobiliaria y ordenarla, y por el otro, inducir un proceso de recuperación de las zonas centrales que en las últimas décadas se han despoblado y deteriorado económicamente.
La segunda parte de esta estrategia ha consistido en regresar el desarrollo al centro, que ya no parece atractivo. No es fácil, ya que las leyes del mercado y las preferencias sociales juegan en sentido opuesto migrando hacia la periferia y en mucho hacia el poniente.
Se ha tratado de revertir gradualmente esta tendencia de despoblamiento y abandono de las zonas centrales regresando el desarrollo inmobiliario a los sitios que fueron abandonados con los años. La clave para que esta estrategia tenga éxito es que no sólo se pueda invertir en la construcción y regeneración de las oficinas, el comercio y los hoteles, sino que construya y rehabilite la vivienda. Cuando las clases medias estén dispuestas a vivir en el Centro Histórico o en las colonias que lo circundan, se podrá decir que esta política funciona.
¨ Humanización de las condiciones de vida de la ciudad.
El último gran objetivo de la política urbana de la ciudad de México es más difícil de describir. Consiste en un esfuerzo deliberado y sistemático por conseguir las ventajas de las grandes ciudades. Ventajas que compensan en buena medida los costos que tales urbes nos hacen pagar.
Se trata de mantener los símbolos de la ciudad, de regenerar sus espacios abiertos y crear otros nuevos, de mejorar su imagen urbana y su arquitectura, de lograr un patrón de actividades culturales y recreativas para todos los sectores sociales, para todas las edades y para todos los grupos con intereses especiales incluyendo los minoritarios. Además de un programa, se trata de una actitud, que debe ser del gobierno de la ciudad pero también de los particulares y de las distintas comunidades.
Finalmente, y a modo de conclusión, debemos estar conscientes de que la manera en que evolucione la ciudad a partir de la toma de decisiones individuales tendrá mucho que ver con nuestro futuro.