Infraestructura en el Sector Comunicaciones y Trasportes Aeropuertos y carreteras
Adriana Reyes
En los últimos años, la organización económica de México ha cambiado de manera radical. Por lo tanto, los sistemas de comunicaciones y transportes también han sufrido modificaciones trascendentales en sus formas de operación, administración y control.
La evolución se dio a partir de los años ochenta, cuando se estableció la disminución de la presencia estatal en actividades económicas y la liberación de los niveles de inversión extranjera en las mismas, a la par del establecimiento de compromisos con organismos reguladores del comercio exterior tales como el GATT.
Resumen:
¿Cómo
se aplicó la política de modernización y privatización en
materia de infraestructura de transportes para poner a México en condiciones
de participar en la nueva economía globalizada?
¿Qué se está haciendo actualmente?
¿Qué resultados se esperan?
La búsqueda de respuesta a estas preguntas dio origen a un reportaje cuya
primera parte presentamos a continuación
La nueva estructura económica mundia, así como los compromisos que el país iba contrayendo, exigían modificaciones fiscales, legales, etc., ello con el objetivo de actualizar la infraestructura de las vías de comunicación y hacerlas competitivas.
Sin embargo, pese a los esfuerzos concretos en áreas específicas, en materia de infraestructura México se encuentra muy rezagado en relación con los países con los que comercia. El estudio de competi-tividad de 1999 del World Economic Forum ubica a México en el lugar 31 en la clasificación general entre 59 países; en infraestructura ocupa el sitio 40, y en financiamiento de infraestructura el lugar 54, “lo que indica que este factor está afectando negativamente nuestra posición competitiva global”, señala un estudio conjunto del Consejo Coordinador Empresarial y la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción.
La situación que motivó el cambio
Desde hace ya más de cinco años se impulsó una estrategia para acelerar la modernización del país, la que incluyó la privatización (o concesión) de ferrocarriles, puertos, aeropuertos, así como el rescate carretero, todo ello atendiendo a su importancia cada vez mayor en un entorno globalizado y mucho más competido.
En algunos subsectores existían rezagos muy importantes, que se reflejaban en altos subsidios y en una baja eficiencia de los servicios públicos. En el caso del ferrocarril, por ejemplo, había que subsidiarlo cada año con más de 4 mil millones de pesos, y la infraestructura seguía siendo prácticamente la misma de principios de siglo.
Asimismo, la tecnología utilizada no estaba a la vanguardia de la competencia mundial; se desaprovechaban el sistema satelital, la convergencia de las telecomunicaciones y la informática, también el uso, por ejemplo, del concreto hidráulico para construir carreteras de mejores especificaciones.
Era previsible que la infraestructura requería ampliarse y modernizarse de una manera integral a fin de articular mejor los diferentes modos de transporte. Ante ello, se requería una política que lo mismo se enfocara hacia la expansión y la modernización de la infraestructura y servicios del sector, como al mantenimiento de obras que fueron construidas hace muchos años.
Por ello, fue necesario crear un marco jurídico que alentara la desregulación, la competencia y, sobre todo, la inversión privada en el sector. A cinco años ya se registran cambios, pero éstos aún no modifican, por ejemplo, la ubicación de México en el entorno internacional.
La realidad actual
Con la apertura del sistema ferroviario –prácticamente concluida- los ferrocarriles de México se están modernizando. Esta transformación ha requerido inversión para la adecuación de la infraestructura existente y la construcción de nueva. Los concesionarios han comprometido inversiones por más de 13 mil millones de pesos para los próximos cinco años.
Los puertos son ahora distintos, la inversión privada ha generado productividad, y ésta, recursos para mejorar la infraestructura. En el caso del sistema aeroportuario, el proceso de reestructuración también ha generado mejoras en la infraestructura; los grupos aeroportuarios del Sureste y Pacífico ya operan bajo una administración privada, este mismo año quedará en manos de particulares la operación de los aeropuertos del Grupo Aeroportuario del Norte.
La modernización de las carreteras (mantenimiento y construcción) y la construcción de caminos rurales continúan siendo actividades de prioridad para las comunicaciones del país. De 1994 a la fecha se han construido carreteras de mejores especificaciones, aprovechándose materiales que incrementan su vida útil. Al término del año 2000 se habrán construido y/o ampliado más de 6 mil 400 kilómetros de carreteras federales, de los cuales cerca de mil serán de concreto hidráulico.
Respecto al mantenimiento y conservación de las carreteras federales, hace cinco años únicamente la tercera parte de éstas estaba clasificada en la categoría de buen estado, según la SCT. Al concluir este año, las dos terceras partes de las carreteras serán clasificadas como de buen estado.
El cambio de manos genera construcción. No obstante, se plantean preguntas: cómo, dónde, con qué.
Financiamiento de infraestructura
Un estudio realizado por el Comité de Infraestructura del CCE, fechado en enero de este año, indica que para financiar los proyectos requeridos en infraestructura es necesario abordar tres problemas que están estrechamente relacionados: un marco jurídico que otorgue certidumbre a los promotores, bancos e inversionistas privados; la disponibilidad de recursos financieros a largo plazo, y el desarrollo de proyectos viables.
En el aspecto jurídico administrativo se señala la necesidad de establecer relaciones equitativas en los contratos que celebren los promotores con entidades públicas; que éstas otorguen garantías para el cumplimiento de sus obligaciones; que las tarifas de los servicios públicos reflejen sus costos reales; que se establezcan normas y reglamentos adecuados y un marco jurídico que permita a los bancos hacer efectivas las garantías otorgadas por deudores incumplidos.
Respecto a los recursos de largo plazo, “es necesario mantener políticas económicas y monetarias que controlen la inflación; adecuar las normas que regulen los Fondos para el Retiro de forma que éstos puedan canalizar parte de sus recursos a este tipo de obras; que el gobierno promueva y apoye proyectos prioritarios, conjuntamente con inversionistas privados; y adecuar las políticas fiscales aplicables a estos proyectos”, se indica.
La viabilidad financiera de los proyectos está sujeta a que se lleven a cabo estudios de evaluación bien soportados desde el punto de vista técnico y financiero, que estén respaldados por grupos promotores y otros participantes que tengan capacidad de realizarlos con las especificaciones y dentro de los plazos establecidos, y que cuenten con la solidez financiera para asumir los riesgos que les corresponden.
Pedro Struck Cano, vicepresidente nacional de Fuentes de Trabajo de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, argumenta lo anterior con base en la experiencia.
Refiere que en los últimos años, para ganar los concursos, las empresas empezaron a “atacar” a partir de los precios bajos; las dependencias tomaron decisiones sobre una evaluación exclusiva del precio, y por lo tanto, fue cayendo la parte de la revisión técnica de los concursos y de las propuestas.
Un ejemplo podría ser un presupuesto que presentara mil análisis de precios unitarios y que uno de esos se hubiera traspaleado y no tuviera el sello de la empresa. Eso era suficiente para estar descalificados; no importaba que el análisis, que cumplían con todos los sellos, tuviera todos los errores técnicos, al extremo de que en lugar de asfalto se colocara alfombra’’ explica Struck Cano.
En este sentido, las empresas entraron al juego de dar los precios más bajos por encima de una serie de situaciones tales como bajar los costos de la maquinaria, de recuperación, los precios de la mano de obra o los rendimientos, “aspectos que generaban una situación irreal de la obra. No obstante, persistía la posibilidad de que ese precio bajo pudiera eventualmente equilibrarse a través de una situación distinta como modificaciones al proyecto que pudieran tener una negociación diferente”, refiere Struck y agrega: “pero viene una segunda parte, es la normatividad”.
Dice que es un problema que siempre ha tenido la industria. “Desafortunadamente, en este sexenio la aplicación de la normatividad generó una serie de problemas. La nor-matividad debe cumplirse por encima de que la obra se termine o salga quebrada la empresa; se tiene que cumplir la ley, no para generar una obra bien hecha en tiempo, costos, calidad, etc., y una de las principales cosas que ha generado ha sido un inmovilismo dentro del sector público.”
“No estamos en contra de la normatividad, agrega Struck, sino en contra de la forma en que se está aplicando porque genera terror dentro de los funcionarios, que ante una eventualidad detectada por un auditor, son objeto de multas muy altas, y por el lado del constructor, incertidumbre porque tenemos que garantizar hasta las condiciones climáticas en el desarrollo de los proyectos.”
Y ante la pregunta, ¿por qué aceptar situaciones tan dañinas para la industria?, Struck es tajante: “porque si no firma la compañía X el contrato, lo firma la Y, el trabajo se necesita”.
El escaso financiamiento, la aplicación a “rajatabla” de la norma-tividad y el hecho de que no se ha dado una real especialización de la industria (“hay sexenios en que se construyen muchas presas, en otros, carreteras, y la industria se va ade-cuando”), han provocado una situación muy complicada económicamente; “existe un gran deterioro dentro de los capitales”. No obstante, la industria sigue en pie y con expectativas basadas en las nuevas relaciones con los concesionarios.
La globalización que ha propiciado la competencia y la inversión no ha sido del todo positiva para la industria. “La globalización nos ha pegado en el sentido de que las obras que antes hacíamos los mexicanos ahora las están haciendo em-presas extranjeras y no en las mejores condiciones de calidad ni para la economía del país.”
En este contexto, “los funestos acontecimientos de 1995 y años posteriores sirvieron, también, para evidenciar los problemas estructurales que enfrenta la industria, sus carencias y limitaciones”, dice Manuel Rodríguez Morales, subsecretario de Infraestructura de la SCT.
Agrega que durante esos años las condiciones exteriores resultaron adversas para el gremio de la construcción: se redujeron drásticamente los presupuestos de inversión; se interrumpieron los proyectos de conversión pública/privada; se desató una fuerte competencia que revertió en la contratación de obras en condiciones financieras desfavorables; algunos contratistas extranjeros comenzaron a ganar licitaciones en México, y se interrumpió el flujo de créditos hacia el sector constructivo.
“Todo esto mostró que el sector se encontraba poco preparado para hacer frente a choques externos y que carecía de las herramientas para preverlos. La alta dependencia del gobierno por parte de la industria, si bien resulta lógica por ser aquél el principal demandante de servicios del país, se confirmó como una debilidad importante que en alguna medida obedece a la escasa prioridad otorgada a impulsar la generación de nuevos mercados”, dice Rodríguez Morales.
“La apertura ya se dio”, menciona Struck, “no podemos dar marcha atrás, lo que sí podemos hacer es generar equilibrio para ir adelante en los diferentes aspectos. Hemos tratado de encontrar nuevas fórmulas para poder manejar un poco más la parte técnica de las propuestas en las licitaciones y que no sea necesariamente al precio más bajo; el precio más bajo es la diferencia entre lo que es más económico y lo más barato”.
De acuerdo con el vicepresidente nacional de la CMIC, la inversión en infraestructura básica requiere aproximadamente unos 30 mil millones de dólares anuales, cantidad que representa casi 8 por ciento del Producto Interno Bruto. Según el estudio conjunto de la CMIC y el CCE, la inversión está distribuida como aparece en el cuadro.
El estudio indica que el renglón correspondiente a “otros conceptos” se ha estimado considerando: sector carretero, telecomunicaciones y puertos, ferrocarriles y aeropuertos.
Del primer rubro se menciona que las cifras incluyen la inversión necesaria para ampliar y modernizar los ejes troncales principales, pero no consideran los caminos secundarios ni rurales. De telecomunicaciones se indica que este rubro se refiere a la telefonía en zonas marginadas; urbanas y rurales, pero no incluye la telefonía básica y celular, los radiolocalizadores ni la satelital.
Del tercer rubro, se establece que no se conocen los programas de inversión que llevarán a cabo las empresas que los han adquirido del gobierno federal.
La realidad del país ha generado una nueva forma de trabajar en la industria de la construcción y en cada uno de los subsectores donde se desenvuelve. En este año, la situación de la industria ha alcanzado los niveles de 1994; no obstante, para abatir el rezago de seis años el trabajo apenas comienza.
Sistema aeroportuario
El transporte del siglo XXI requiere infraestructura moderna y sistemas administrativos que cubran las necesidades de la demanda global. El tránsito aéreo y la administración aeroportuaria, como otros negocios, enfrenta la necesidad de atraer más usuarios y sustentarse en sus propias utilidades; a ello se deben las modificaciones que condujeron a un nuevo marco legal que se ajuste al entorno internacional caracterizado por fusiones, alianzas, nuevas modalidades en la forma de viajar, etcétera.
La apertura del Sistema Aeropor-tuario Mexicano (SAM) inició el 9 de febrero de 1998, cuando la Secretaría de Comunicaciones y Transportes publicó los lineamientos generales para la participación de la inversión privada en el SAM, en los cuales se estableció como objetivos conservar y ampliar la infraestructura aeroportuaria, mejorar la calidad de los servicios, así como fomentar el desarrollo de la industria aérea y aeroportuaria en el nivel regional.
Se definieron los principios fundamentales del proceso de apertura a la inversión en la Red Aeropor-tuaria, entre los que destacan: propiciar la participación de inversionistas y operadores de calidad, capacidad y solvencia técnica, operativa, administrativa y financiera, así como asegurar las mejores condiciones para el Estado en cuanto a precio, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Para iniciar este proceso, se formaron cuatro grupos de aeropuertos: Centro Norte, Pacífico, Sureste y Ciudad de México. El primero está compuesto por los aeropuertos de Acapulco, Mazatlán, Tampico, Ciudad Juárez, Monterrey, Torreón, Chihuahua, Reynosa, Zacatecas, Culiacán, San Luis Potosí, Zihuata-nejo y Durango. El segundo por Aguascalientes, La Paz, Morelia, Bajío, Los Mochis, Puerto Vallarta, Guadalajara, Manzanillo, San José del Cabo, Hermosillo, Mexicali y Tijuana. El tercero por Cancún, Mérida, Tapachula, Cozumel, Minatitlán, Veracruz, Huatulco, Oaxaca y Villahermosa.
(Quedaron excluidos del proceso 23 aeropuertos: Ciudad Obregón, Guaymas, Puebla, Tamuín, Ciudad del Carmen, Loreto, Puerto Escondido, Tepic, Colima, Matamoros, Querétaro, Tlaxcala, Campeche, Nuevo Laredo, Tehuacán, Uruapan, Chetumal, Nogales, Tuxtla Gutiérrez, Cuernavaca, Ciudad Victoria, Poza Rica y Toluca. Se mantendrán bajo la administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares.)
Se definió el esquema jerárquico de control de las sociedades concesionarias de cada uno de los aeropuertos en los que se admitirá la participación de capital privado, de la manera siguiente: cuatro sociedades controladoras, una para cada uno de los grupos, que serán empresas de participación estatal mayoritaria, propietarias de las sociedades concesionarias de cada grupo. Una sociedad concesio-naria para cada uno de los aeropuertos dentro de cada grupo; también será una empresa de participación estatal mayoritaria y poseedora del título de concesión del aeropuerto correspondiente.
Se estableció que dentro de cada sociedad controladora, se seleccionará mediante licitación pública a un socio estratégico, que será una sociedad mercantil, constituida conforme a las leyes mexicanas, la cual aportará entre 10 y 15 por ciento del capital social.
En una segunda etapa del proceso de apertura a la inversión, el Gobierno Federal enajenará acciones representativas del capital social de las sociedades controlado-ras en ofertas públicas en los mercados de valores nacional e internacionales. Los inversionistas extranjeros podrán participar directamente hasta en 49 por ciento del capital social de las sociedades controladoras, salvo previa autorización de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras.
Del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, aun cuando no estuviera definida la construcción de un nuevo aeropuerto, según información de la SCT, los concesionarios han puesto énfasis en ampliar el actual con una nueva terminal internacional, así como en aumentar las posiciones de contacto para los próximos l0 años, estimados para amortizar la inversión.
El Grupo Centro Norte, constituido por 15 empresas de participación estatal mayoritaria (una controladora, una de servicios y 13 concesionarias), ha emprendido remodelaciones en los edificios terminales y completado la eficiencia de las áreas funcionales en los 13 aeropuertos a su cargo.
El Grupo Aeropuertos del Sureste se ha empeñado en llevar al nivel óptimo la seguridad y la eficiencia de los servicios, en modernizar las infraes-tructuras aeroportuarias y en desarrollar tecnologías, nuevos conceptos comerciales y administración de calidad aeroportuaria.
El Grupo del Pacífico opera ya como el del Sureste, bajo una administración privada, y está en la fase de ajuste para las obras y las inversiones de mayor urgencia. Junto con el grupo del Sureste, tiene prevista una inversión de 3 mil millones de pesos en infraestructura y equipamiento para los próximos años.
Sistema carretero
La modernización de la red carretera también era necesaria. Se pretendió mejorar las vías troncales mediante la concesión para la construcción y operación de autopistas, y aunque la experiencia resultó negativa en términos económicos, se mejoraron accesos que hoy permiten hacer conexiones con los puertos, aeropuertos y terminales ferroviarias del país.
La perspectiva de crecimiento y modernización exigía construir alrededor de 16 mil kilómetros de autopistas para integrar las diversas regiones del país mediante un sistema de transporte carretero moderno y rápido, y para satisfacer así la exigencia planteada por la mayor vinculación de México con el exterior.
En febrero de 1989 comenzó el Programa Nacional de Autopistas, que abarcó tres rubros: autopistas de cuota concesionadas a particulares; autopistas desarrolladas con fondos públicos -generalmente libres, pero en algunos casos de cuota- y las autopistas de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.
El programa permitió la incorporación de particulares, instituciones financieras y gobiernos de los estados en la construcción y operación de autopistas bajo el régimen de concesión. Dentro del nuevo esquema se dio preferencia a aquellos proyectos que daban continuidad a la red o que creaban ejes prioritarios de comunicación.
De esa manera se otorgaron concesiones para construir 5,245 kilómetros de carreteras de altas especificaciones, 14 libramientos y seis puentes internacionales, pero debido a malos cálculos en los aforos y a la crisis financiera de 1995, según funcionarios de la SCT, se vio la obligación de rescatar 23 de las 54 carreteras concesionadas, particularmente a empresas tales como ICA, Tribasa, GMD, Gutsa y Protexa, la mayoría de las cuales atraviesan por problemas económicos y, por lo tanto, han tenido que llevar a cabo un programa de reestructuración interna.
El rescate se anunció en agosto de 1997 para ponerse en práctica en septiembre de ese mismo año. En ese entonces el costo fiscal, para 30 o 40 años, ascendía a l8 mil millones de pesos, cantidad que con algunos ajustes se ubica aproximadamente en 14 mil millones de pesos para un periodo de 27 años.
En el sexenio 1988-1994 se construyeron 5 mil 316 kilómetros de carreteras de “altas especificaciones”, 3 mil 363 kilómetros se concedieron al sector privado, mil 538 kilómetros a gobiernos estatales y 414 kilómetros a instituciones financieras, esto es, 63.3 por ciento, 28.9 por ciento y 7.8 por ciento, respectivamente.
El objetivo fue, entre otros, evitar la acumulación de carencias por falta de recursos públicos. Sin embargo, los errores de cálculo por parte de la SCT llevaron en parte al fracaso del concesionamiento, debido a sobrecostos de la construcción, cambios en la estructura financiera, elevadas tarifas y bajos tránsitos.
Según datos de la SCT, en los últimos diez años se ha registrado un incremento de 32.5 por ciento y el peso de los vehículos ha crecido de manera importante al pasar de 34 toneladas en l960 a 66.5 en l997. Asimismo, en el periodo 1986-1996, los pasajeros transportados por carretera han aumentado en 76.9 por ciento.
Durante 1996, el tránsito carretero movilizó 98.7 por ciento de los 2 millones 788.2 mil pasajeros internos nacionales y 60.2 por ciento de un total de 637 toneladas de carga. Por lo tanto, en la medida en que la red carretera opere en condiciones más favorables de fluidez y seguridad, aumentará su capacidad de proporcionar un transporte eficiente.
Para lograrlo, el gobierno federal deberá mantener una inversión de tres mil 500 millones de pesos anuales, más el factor de actualización por inflación; de no cumplirse con esos montos, el actual estado de las carreteras –39 por ciento malo, 36 por ciento regular y 25 por ciento bueno– se prolongará por algunos años más.
Según Manuel Rodríguez Morales, para este año la SCT y el organismo paraestatal Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (Capufe) ejercerán un programa de inversión pública por 13 mil 869 millones de pesos. De ese monto, 10 mil 627 millones corresponden a recursos federales y 3 mil 242 a aportaciones del Fideicomiso para el Desarrollo Estratégico del Sureste, un fondo creado para impulsar la actividad económica en esa región. De los fondos federales, 9 mil 573 millones corresponden al sector central de la SCT y mil 54 a Capufe.
A la red federal libre y los caminos rurales se están canalizando 12 mil 819 millones de pesos, 3 mil 863 millones serán destinados al mantenimiento de la red federal libre; 6 mil 692 a la modernización de carreteras federales; 2 mil 211 a la atención de los caminos alimenta-dores y rurales, y 53 millones a programas de apoyo. Como producto de esas erogaciones, en la red federal libre se dará conservación rutinaria a los 42 mil kilómetros que la integran, se dará conservación periódica a 6 mil 86 kilómetros y se reconstruirán 310 kilómetros y 102 puentes. En materia de modernización, se construirán 312 kilómetros y dos puentes y se ampliarán 195 kilómetros.
Adicionalmente, se canalizarán inversiones por casi 880 millones de pesos para el mantenimiento menor y trabajos de conservación mayor de los casi 3 mil kilómetros adicionales de autopistas que administra el Estado a través de una concesión a Banobras.
En caminos rurales se construirán 7 mil 200 kilómetros, se dará conservación a más de 54 mil 822, se construirán mil 212 kilómetros de caminos nuevos y se concluirán obras en proceso por una longitud de 252 kilómetros.
De acuerdo con Rodríguez Morales, al concluir este año los principales resultados que se habrán logrado en materia de carreteras serán los siguientes:
l Mejora en el estado físico de la red carretera federal. Sus tramos en mal estado pasarán de 57 por ciento del total en l994 a 35 por ciento en 2000.
l Entre l995 y este año se habrán construido y/o ampliado 6 mil 411 kilómetros de carreteras nuevas en todo el país.
l Habrá avanzado la modernización de los 10 ejes troncales que comunican el país.
Para el funcionario, la actual situación está propiciando el crecimiento de la competencia entre empresas, obligándolas a profesio-nalizarse y a administrar sus recursos de manera cada vez más eficiente. “Los desafíos tecnológicos y financieros actuales, que se agudi-zarán al paso de los años, implican riesgos muy serios para las empresas menos eficientes”.
Fotografías: Ma. Elena Mézquita C.
(Continuará en el próximo número con el tema: Puertos y ferrocarriles / Obras realizadas, proyectos e inversiones.)
Instituto
Mexicano del Cemento y del Concreto, A.C.
Revista Construcción y Tecnología
Agosto 2000
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